Riflessioni sulla semplificazione edilizia dello “Sblocca-Italia” in un’intervista all’architetta Piera Nobili

Con questo articolo concludo il ciclo di tre indagini avviate riguardo alla Legge “Sblocca-Italia”; tramite il quale ho ripreso, tra l’altro, alcuni punti del libro Rottama-Italia (edito da Altreconomia, scaricabile dal sito www.altreconomia.it/rottamaitalia).
I sedici autori di questo libro (tutte firme autorevoli) Smontano pezzo per pezzo il decreto legge diventato ufficialmente legge il 6 novembre 2014 e citano l’art. 9 della Costituzione, per rinforzare i valori della tutela del territorio e richiamare l’esigenza di legalità e di una visione sostenibile del futuro. Nei due articoli precedenti ho raccolto informazioni in merito alle politiche energetiche del governo italiano, scrivendo di trivellazioni terrestri e offshore e, in merito al tema della tutela dell’ambiente, parlando di raccolta e smaltimento dei rifiuti. In quest’ultimo pezzo cercherò di approfondire il tema della cementificazione, delle deroghe alla normativa ordinaria, che capovolgono la gerarchia costituzionale fra pubblico interesse e profitto privato, e del bavaglio alle Soprintendenze, che impone agli organi di tutela ubbidienza alle imprese di costruzione.

Nell’Italia del dopoguerra non c’è mai stato un vero governo del territorio, se non per omissione, lassismo e compromesso con gli interessi forti. Allo stesso modo non sono mai state concepite delle politiche urbane dedicate specificatamente alla città, nelle differenziate configurazioni che oggi assume l’urbano (Città tra sviluppo e declino, Un’agenda urbana per l’Italia, a cura di Antonio G. Calafati, Roma, Donzelli, 2014). L’agenda urbana, se veramente la si vuole redigere, deve perciò cercare di colmare una lunga assenza di governo e soprattutto dovrà introdurre un modo diverso di considerare il territorio e la città, pensati sinora come suolo e spazio edificabile, senza nessuna nozione di quanto ricco e complesso sia l’oggetto che si intende valorizzare. Le attività per la messa a punto dell’agenda urbana vanno perciò intese come lavoro per la costruzione di un approccio strategico, multidimensionale e centrato su questioni di sostenibilità e giustizia territoriale che aumenti la coesione fra territori. Tenendo sempre conto che l’assetto urbano è anche l’arena di un inevitabile conflitto inter-istituzionale e politico, contro le forze e le rendite che frenano lo sviluppo di ogni approccio complesso e differenziato. Si profila quindi la necessità di avviare un diverso atteggiamento culturale, che veda coinvolte più direttamente alcune discipline, tuttora incapaci di portare avanti un discorso unificante ed egemone da contrapporre alle banalità di base che guidano la politica e gli affari in questi campi. La posta in gioco in questa vicenda è il territorio e la città, cioè l’unico vero asset dell’Italia: un concentrato plurisecolare di beni di varia natura nonché risorse capitali di ogni genere e specie.

Il 30 settembre 2014 Salvatore Settis, a proposito dell’allora decreto “Sblocca-Italia”, scriveva su «la Repubblica» che «La ricetta Lupi per “sbloccare il Paese” è una deregulation che capovolge la gerarchia costituzionale tra pubblico interesse e profitto privato» ed «imbavagliando le Soprintendenze impone agli organi di tutela ubbidienza alle imprese di costruzione». Qualche esempio: l’Amministratore delegato delle Ferrovie è Commissario per la costruzione di nuove linee ferroviarie, e ogni eventuale dissenso può essere espresso solo aggiungendo «specifiche indicazioni necessarie ai fini dell’assenso», dando per scontato che ogni progetto debba essere sempre e comunque compatibile con la tutela del paesaggio. Quando poi vi sia «motivato dissenso per ragioni di tutela ambientale, paesaggistico-territoriale, del patrimonio storico-artistico o della tutela della salute e della pubblica incolumità», la decisione è rimessa all’arbitrio inappellabile dello stesso Commissario (art. 1). L’autorizzazione paesaggistica viene cancellata all’art. 6, per ogni posa di cavi (sottoterra o aerei) per telecomunicazioni e non si terrà più conto del Codice dei Beni Culturali; e all’art. 25 l’autorizzazione viene “semplificata”, cioè di fatto rimossa, per «interventi minori privi di rilevanza paesaggistica», e assoggettata al silenzio-assenso ignorando le sentenze della Corte Costituzionale (26/1996 e 404/1997) secondo cui in materia ambientale e paesaggistica «il silenzio dell’Amministrazione preposta non può aver valore di assenso». L’art. 17 dello “Sblocca-Italia” è indirizzato alla “semplificazione edilizia”: scompare la “denuncia di inizio attività”, sostituita da una “dichiarazione certificata”, di fatto un’autocertificazione insindacabile; e crea un “permesso di costruire convenzionato”, una “licenza” che affida al negoziato fra costruttore e Comune l’intero processo, dalla cessione di aree di proprietà pubblica alle opere di urbanizzazione, peraltro eseguibili per “stralci”, cioè di fatto opzionali. Un’affermazione dei “diritti edificatori generati dalla perequazione urbanistica” e delle “quote di edificabilità” commerciabili. Anziché agevolare la preminenza del pubblico interesse, prevarrà il negoziato con le imprese legalizzando il conflitto d’interessi. Ne consegue che con queste “semplificazioni” si abbasseranno i livelli di trasparenza e di lotta alla corruzione.
Altra fonte di critiche e dubbi è l’articolo 9, definito dal capo dell’Agenzia nazionale anticorruzione, Raffele Cantone, tra i più importanti dello “Sblocca-Italia” ma che, aggiunge il magistrato, «pone una serie di problemi». Per esempio, il provvedimento introduce per tutti gli interventi che rientrano nella definizione di “estrema urgenza” – e che riguardano la messa in sicurezza degli edifici scolastici, la riduzione dei rischi idraulici e geomorfologici, l’adeguamento della normativa antisismica, la tutela ambientale e del patrimonio culturale – la possibilità di usufruire di «ulteriori disposizioni di carattere acceleratorio per la stipula del contratto, in deroga a quelle del Codice». La stessa norma, inoltre, permette alle imprese coinvolte nei lavori di non dover fornire alcuna garanzia a corredo dell’offerta. Questa disposizione, secondo Cantone, potrebbe portare gli operatori economici a non rispettare gli impegni assunti, senza subire per questo alcun danno. Un altro aspetto poco chiaro (al comma 2, lettera d) sta nella possibilità di avviare “procedure negoziali” senza dover pubblicare un bando, ma solo invitando almeno tre operatori economici (nel testo definitivo diventano 10), anche per importi molto elevati (l’attuale soglia comunitaria è infatti di 5 milioni e 800 mila euro). Ma su quali basi alcune imprese verrebbero scelte e altre no?

Chiedo all’architetta ed amica Piera Nobili, contitolare dello Studio Othe di Ravenna, un suo parere riguardo le conseguenze della legge “Sblocca-Italia” in merito alla pianificazione urbana. L’attività professionale di Piera è connotata dall’attenzione al tema dell’accessibilità, fruibilità ed usabilità degli spazi urbani ed architettonici, dallo studio e progetto ergonomico di spazi, arredi ed attrezzature con particolare riguardo al design for all, al building automation e all’assistive technology.

Parlo da libera professionista quale sono attingendo direttamente dalla mia esperienza.
Non posso non essere d’accordo con quanto hai già detto tu, Marina, ed al contempo non posso non pensare “chi è senza peccato scagli la prima pietra”.
Credo che fra i vari attori che avrebbero dovuto e potuto svolgere una tutela attiva, definita dalla cultura del progetto più che da leggi e regolamenti, ci siano i progettisti come me: urbanisti, architetti ed ingegneri. Grazie alla preminenza del mercato che ha vieppiù reso merce l’esito del progetto e sotto il “ricatto” del lavoro, abbiamo assistito silenziosi alla svalutazione del nostro ruolo ed allo svilimento del nostro lavoro. Non è un caso che ci chiamino, ormai, indistintamente e genericamente tecnici, rafforzando con ciò la convinzione poco palese ma pervasiva che chi progetta non sia altro che un mero esecutore di istanze altrui, un applicatore ed interprete di norme, un redattore di pratiche, un contabile dell’opera in corso. Ed oggi siamo ripiegati tutt’al più, e non sempre, nell’alveo della categoria del bello quasi fossimo gli “stilisti”, quando va bene, di città e territori di cui gli archistar sono la frontiera più qualificata.
Un altro attore che vorrei chiamare in causa è la scuola ed in particolare l’università che, in virtù delle riforme subite ma non solo, sempre meno prepara i progettisti ad affrontare una sfida complessa che è sì di natura compositiva, fondamentale per il disegno architettonico delle città e dei territori, ma anche di natura ambientale, sociale e culturale, importanti perché riguardano il futuro di tutti/e noi.
A questi si accostano altri attori: i funzionari, i geometri, gli ingegneri e gli architetti che operano negli Enti locali preposti alla gestione dell’ambiente che è parte preponderante di qualsiasi governo, visto che ogni scelta politica ha una ricaduta diretta sul territorio. La proliferazione di norme, diverse per ogni regione, provincia e comune, ha creato un intrichio di indicazioni dove «gli atti urbanistici sono diventati enormi pacchi di carte, inconsultabili ed ermetici. La corrispondenza fra gli atti e le trasformazioni reali è difficile o impossibile da accertare» (Leonardo Benevolo). Questa situazione, già da decenni, ha prodotto burocrati che hanno abdicato le loro funzioni alle carte e ai moduli, anziché essere promotori di buona programmazione e di costante controllo, producendo incertezze sulle domande, allungamento spropositato dei tempi, proliferazione di organi di controllo seduti nei propri uffici.
Non ultime in questo pseudo elenco le strutture politiche che hanno fluidificato le proprie funzioni privatizzandole, trasformando con ciò i politici in amministratori. E la città, rispondendo a fini modellati dall’intreccio fra potere ed economia di mercato non è vista e progettata come città da fruire, usare e vivere, ma essenzialmente come città dello scambio, della rendita fondiaria e della produzione edilizia.
Gli stessi urbanisti accusano la deriva che tale “cultura” sta producendo in tema di pianificazione ed uso delle risorse, sottolineando, al contempo, le difficoltà a governare i complessi processi che caratterizzano la nostra società, segnata dalla crisi profonda della politica intesa come colei che prefigura il futuro e come colei che negozia i conflitti.
La città, e con essa l’intero territorio, sono diventati beni da consumare, merce che serve a colmare le casse comunali e statali quando va bene, quando non agisce l’illegalità a più e diversi livelli come è stato più volte accertato.
In tema di mercificazione racconto un piccolo episodio accaduto anni fa.
Ero affacciata con amici ad un belvedere in Umbria durante un aranciato tramonto estivo stemperato da una lieve e lontana foschia.
Di fianco a me la bimba di un’amica, di fronte la vallata, colline prossime e montagne distanti, cittadine nella piana e piccoli paesi lungo le pendici, macchie d’alberi e campi coltivati, strade lineari come tagli e tortuose nella fatica di arrampicarsi. Mi rivolgo alla bambina con voce sorridente e dico: «Guarda che bel paesaggio», lei scontrosa risponde: «Non è un paesaggio è un panorama», e poco dopo corre via.
La bambina gode della bella vista, dei colori e della luce quasi fossero dipinti e conserva il ricordo di un’inconsapevole cartolina. Anch’io godo della bella vista, dei colori e della luce; guardo quei territori intrisi di storia e di lavoro umano cercando di rintracciare le forme della natura, quasi a distinguere un prima ed un dopo, un dato di totale naturalità ed uno di antropizzazione del luogo. Operazione possibile solo sottraendo, sottraendo e ancora sottraendo pezzi di storia. Cosa resta alla fine? Un panorama o un paesaggio che, come hanno insegnato i geografi, si aggettiva con naturale?
Sarà che dentro alla parola paesaggio c’è la parola paese … abitato … scambi … socialità … gente … operosità … Che cosa rende paesaggio un paesaggio e non un panorama?
Lo sguardo affettivo che oltrepassa l’edonismo del momento o del programma.
Uno sguardo che è tale solo se possiede la narrazione delle vicende, la conoscenza dei singoli luoghi che lo compongono, dei ritmi della vita, delle ferite del territorio, delle sue risorse, dei suoi progetti, dei crucci e delle aspettative di chi vi abita. Uno sguardo che è dato dall’insieme di tanti sguardi, quelli della collettività che abita il paesaggio.
Ho voluto raccontare questo episodio perché il paesaggio, territoriale ed urbano, oggi è tutt’al più un panorama da vendere al miglior offerente e non è detto che sia il turista, anzi. Ma non solo, la storia che costruiamo e lasciamo al futuro dell’attuale paesaggio è quella dell’eco-finanza dove il valore dominante è il prodotto-merce usa e getta.
Lo “Sblocca-Italia” va in tal senso sbloccando soprattutto il controllo di ciò che potrà accadere nelle nostre città e territori lasciando, di fatto, nelle mani di pochi poteri forti il “che fare”; non ripeto ciò che già Marina ha scritto, ed avanzo un’ulteriore riflessione.
Le nostre città, anche le più piccole, sono delle perenni incompiute, non solo perché è carente l’attenzione e il governo costante della riqualificazione e rigenerazione di ciò che già c’è, ma anche perché continuamente si espandono. Infatti, le nostre periferie hanno confini instabili perché non guardano un altrove, un diverso con cui colloquiare e mettersi in relazione, ma aspettano un nuovo frontista, come a dire che l’unico futuro per loro pensato è quello di continuare ad espandersi senza forma.
Questa stessa realtà si esprime anche e soprattutto nelle aree metropolitane italiane. Città come Milano, Napoli, Roma, fondamentali per gli scambi commerciali, per l’economia industriale, per quella turistica e terziaria, hanno occupato aree sempre più grandi, sino ad inglobare paesi e cittadine prima separate ed autonome, creando un continuo edilizio ed infrastrutturale che ha scompaginato il paesaggio preesistente.
Sono conurbazioni o meta-città diffuse sui pochi territori facilmente accessibili della nostra realtà geografica: pianure, coste e zone pedecollinari.

Questa città infinita che si allarga senza forma apparente, il cosiddetto sprawl urbano, sottolinea la centralità delle periferie. Le periferie sono da molto tempo una spina nel fianco dell’espansione urbana, qualcosa di non riconosciuto e riconoscibile, definite come “non luogo” o come “il luogo dove i valori della città muoiono”, al punto che il termine periferia ha assunto nell’uso collettivo valore di aggettivo e perso valore di sostantivo. Al punto che con il termine periferia si definiscono tutte le aree marginali, anche quelle comprese nei centri storici, nei paesi e nelle cittadine limitrofe alle aree metropolitane. Luoghi che non sono semplicemente abbandonati o degradati, ma che hanno soprattutto perso la connotazione dei valori distintivi della città.
Come ho già avuto modo di scrivere, se gli interventi a scala territoriale, urbana ed edilizia possono aiutare a superare l’attuale crisi economico-finanziaria non è necessario, però, ripercorrere errori già commessi in nome degli stessi motivi: le periferie diffuse che hanno dato luogo a informi agglomerati di volumi vuoti perché inutili ed invendibili; le cittadelle del consumo e gli ipermercati che hanno reso periferie luoghi prima vivificati e tutelati dagli stessi abitanti; i forti investimenti economici rivolti alla “rinascita” di centri storici e località geograficamente significative, che hanno portato all’alterazione del paesaggio e ad una ristrutturazione globale delle relazioni socio-spaziali, con l’espulsione degli abitanti più “deboli” a favore di classi medio-alte e del turismo (gentrification); le grandi opere infrastrutturali che disegnano soprattutto una mobilità ancora legata all’uso del trasporto su ruote; le doppie case e gli stabilimenti turistici che hanno fatto esplodere la corsa al cemento lungo le coste o sulle montagne più prestigiose anche in località non idonee dal punto di vista geomorfologico con conseguenti alluvioni e frane, senza parlare dello scempio operato sul paesaggio; ecc. ecc. ecc. L’elenco sarebbe lungo, basta leggere l’articolo di Tomaso Montanari su «la Repubblica» del 4 maggio scorso per comprendere.
Eppure le alternative ci sono, non mancano di certo i “bisogni”. Come rimarginare le ferite apportate dal non esaustivo elenco prima fatto tramite la riqualificazione di ciò che si può e si deve conservare; la rigenerazione delle molte e diverse periferie; il consolidamento d’intere aree che hanno subito nel tempo, per mano umana, il dissesto idro-geologico e di quelle fragili per conformazione; la realizzazione d’infrastrutture per la mobilità leggera abbinata alla rete ferroviaria rivitalizzando anche quella dismessa o in dismissione; la valorizzazione e consolidamento delle nostre aree archeologiche e dei siti monumentali; la creazione di una rete museale diffusa ed accessibile che operi di concerto pur nella diversità; la riqualificazione della mobilità urbana a favore di tutti/e coloro che abitano le città e non solo; la riconversione verso l’uso di risorse rinnovabili; ecc. Anche qui l’elenco si farebbe lungo.
Per concludere, penso che si debba riflettere sul limite, sui punti di non ritorno oltre i quali il dissennato utilizzo di suolo e di risorse ambientali sia naturali che storiche comprometterebbero in modo definitivo il futuro nostro e di chi verrà dopo di noi.